（1）阐述中国协商民主的文化根基和历史逻辑。

特别是，行政法院体系设立后，立案难的问题将得到根本缓解，大量行政案件也将涌入行政法院。2012年行政案件申诉率为8.38％，而同期刑事案件申诉率为1.04％，民事案件申诉率为1.11％，行政案件申诉率分别是刑事、民事的8.1倍和7.5倍。

案件多、地域广的行政法院，可设立巡回法庭。近五年来(2008-2012年)，全国各级人民法院共受理一审、二审、再审案件797 894件，审结797 276件，年均审结159 455件。统计数据表明，丽水实行集中管辖以来，被告败诉率一直高于平均值约10个百分点。浙江省台州中院从2002年开始试行异地交叉管辖，统计数据表明，人民群众对行政诉讼认同感逐渐上升，行政案件数量逐年增加，行政机关败诉率明显上升。第三，最高司法机关下设行政法院模式(又称为俄罗斯模式)。

③刘育喆：法国行政法院宪法地位的确立——兼评法国宪法委员会第119号(119DC)和第224号(224DC)两个决定，载《法学家》2004年第1期。以福建省为例，2008—2012年全省审结行政诉讼案件18 193件，同比下降1.40％，相反，行政机关申请强制执行的非诉案件45 332件，同比上升了76.34％。正是基于以上缘由，习近平在其法治思想及其论述中，才一贯和反复强调，一定要对行政权力定规矩、划界限，规范和制约行政权，把权力关进制度的笼子里。

现代国家治理的基本手段是法治，特别是程序法治。第四编行政处理程序（拟设8章）。第二章个人信息保护制度 本章以全国人大常委会正在草拟的法案《中华人民共和国个人信息保护法》作为纳入编纂的基本法律文件，该法案共8章70条，分别为总则、个人信息处理规则、个人信息跨境提供规则、个人在个人信息处理活动中的权利、个人信息处理者的义务、履行个人信息保护职责的部门、法律责任、附则。基本原则是本章最重要的内容。

其三，行政法中有些规则，既有实体性质，又有程序性质。因此，对行政规范性文件制定程序迫切需要规范，故本章的编纂非常重要。

执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。即通过各种激励手段和适当提高公职人员待遇，使公权力执掌者、行使者不思腐。这一基本内容和观点在习近平的整个法治思想中之所以具有特别重要的地位，其理由和根据有三：其一，行政权力的规范化、法治化对于整个国家治理体系和治理能力的现代化，对于执政党执政地位的巩固，对于宪法确定的国家目标和任务的实现，均有着至关重要和关键的作用。现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性，而且要考虑其正当性和文明性。

国家行政机关担负着组织和管理国家内政外交的重任。现在调整这一领域的仅有国务院部门规章、地方性法规或地方政府规章等法律位阶较低的法律文件。如果只制定单行法而不编纂行政程序法典，可能花上很多年也不可能将所有行政机关的所有行政行为都无遗漏地加以规范。其二，行政程序法典编纂以后，今后随着社会关系的发展变化，在行政法（包括行政实体法和行政程序法）领域，必然要制定新法（因为行政程序法典不可能频繁修改），以调整和规范新的社会关系。

第六章期限、期间、送达与费用制度 我国现行行政法律、法规、规章中有不少有关期限、期间、送达与费用制度的规定，编纂本章的任务是要将这些零散的规定加以收集、整合，使之构成一个统一完整的体系。􀃊􀁉􀁚还有全国人大代表提出先制定《行政法通则》，后制定《行政法典》的分两步走方案。

第八章行政给付程序 行政给付种类很多，包括各种抚恤金、社会福利、社会保险、社会救济、最低生活保障等，因此，本章应纳入整合、编纂、重构的法律文件也是多种多样的，如《社会保险法》《残疾人保障法》《军人抚恤优待条例》《烈士褒扬条例》《城市居民最低生活保障条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等。第二章行政指导程序 目前我国尚无专门规范行政指导行为的法律、法规。

因此，现在编纂行政法法典只能限于行政程序法或者主要限于行政程序法而不能过多及于行政实体法。因此，三步走或两步走的方案是很难走得通的，基本上不具有可行性。第三章电子政务制度 目前我国尚未制定有关电子政务的法律、法规，故本章可以北大宪法与行政法研究中心行政程序法典研究课题组草拟的《中华人民共和国行政程序法（专家建议稿）》（以下简称为北大专家建议稿）为蓝本编纂重构。慎到、申不害、马基雅弗利主张权势权术之治。行政程序法则是事先、事中把权力控制住，使之不能任性、恣意和滥用，尽可能不让损害、损失发生。目前具体法律、法规、规章没有规定的，则应通过制定统一行政程序法典确定正当法律程序原则，正当法律程序的要求是覆盖整个行政行为的，如政务公开、政府会议公开、权力清单、责任清单、负面清单公开、重大决策举行听证论证、听取利害关系人意见、公平竞争人平等参加行政程序等。

其四，目前世界各国基本上没有编纂行政实体法典成功的先例。之所以如此主张，理由有五： 其一，行政法不同于民法，其最重要、最核心的内容是程序规范而非实体规范。

这些行政权力的行使，如果没有完善的法律加以规范和制约，其滥用和腐败就不可避免。如果因为社会关系的发展变化必须制定这种规定，那只能修改行政程序法典，而不能制定与行政程序法典相抵触的新的行政法规定。

公正、公平除了防偏私、反歧视的价值以外，其他价值还有保障人权、维护人格尊严、提高政府公信力、改善官民关系等。如何实现公开、透明、公众参与、集体决策？必须通过行政程序法为之确立规则，创设平台，提供保障。

关于制定和完善行政程序法的必要性和重要性，笔者自上世纪90年代以来一直在各种场合反复论述和强调。但毫无疑问，行政法主要是指行政程序法。该《暂行条例》含6章44条，分别为总则、决策草案的形成（含决策启动、公众参与、专家论证、风险评估4节）、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整、法律责任、附则。因此，没有行政程序法，就没有三公，而没有三公，就没有法治政府。

对行政权力定规矩、划界限，规范和制约行政权，把行政权力关进制度的笼子里。第二章行政许可程序 本章以《行政许可法》作为纳入编纂的基本法律文件，以其他法律、法规中有关行政许可的规则作为补充。

因为只有行政程序法，才可能防止行政权任性、恣意和滥用。该专家建议稿的主要条款有11项，内容包括电子政务界定、电子政务总体要求、电子政务服务、信息共享与部门协作、电子政府网、电子签名、电子化服务事项、在线办公与无纸化作业、电子信息管理制度、信息安全检测、电子政务责任等。

法治包括形式法治和实质法治。行政程序法是行政法的最关键的组成部分，故没有行政程序法，就不可能建设法治政府。

首先，如前所述，行政法不同于民法，行政法在相当长时期内难于制定统一的集实体规则和程序规则于一体的行政法典，从而，也就难于制定集实体规则和程序规则于一体的行政法总则或行政法通则，其次，行政法总则、通则和行政法分则的体系结构怎么设计？是否意味着行政法总则规定行政程序规则，行政法分则规定行政实体规则？如果是这样，行政实体法是不可能构筑如同民法典那样的编章结构（物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任）逻辑体系的。公开主要是法律对行政行为程序透明的要求，目的主要在于保护公民的知情权。其编纂可吸收《立法法》和《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《重大行政决策暂行条例》中有关的程序规定，并参考借鉴国务院部门规章、地方性法规或地方政府规章中有关行政规范性文件制定程序的规定。考察国外行政法法典化情况，其法典（名称上一般称法而非法典）基本上都是行政程序法而非行政实体法。

公正主要是法律对行政行为实体正义的要求，目的主要在于防止行政机关和行政机关工作人员偏私。孔子认为，统治者治国，只应让老百姓按照其政令去做，而不要让老百姓知道为什么要那样做：民可使由之，不可使知之。

第七章行政强制程序 本章以《行政强制法》作为纳入编纂的基本法律文件，以其他法律、法规中有关行政强制的规则作为补充。余论 以上是笔者对我国行政程序法典架构的初步设想和建议。

第四章行政确认程序 目前我国尚未制定有关行政确认的专门性法律和行政法规，故本章只能以《土地管理法》第二章中有关土地所有权、使用权管理和确认的规定和《矿产资源法》第一章中有关探矿权、采矿权管理和确认的规定等作为纳入编纂的基本法律规范，以其他法律、法规中有关行政确认的规则作为补充，并对这些法律规范进行整合和重构。本章编纂可以收集这些零散规定，并参考北大专家建议稿有关行政调查与行政证据制度的条款（共12项，分别为调查取证原则、申请调查取证、调查取证方式、公开调查与秘密调查、询问、调取证据、勘验、检查、取证与决定关系原则、证据标准、证据保全、证据保存等）。